Deficiente
institutionale ale politicilor economice in Moldova
Valeriu PROHNITCHI,
Centrul de
Politici Economice al Institutului pentru Dezvoltare si Initiative Sociale
"VIITORUL"
Introducere
In cadrul acestui studiu ne propunem sa analizam unele
aspecte care tin de eficienta institutionala in elaborarea politicilor
economice in Republica Moldova. Teoria economica face distinctie intre
cateva componente de politici economice: politici monetare, bugetar-fiscale,
sectoriale, structurale, comerciale si altele. In majoritatea tarilor
responsabilitatea pentru politicile economice este divizata intre guverne si
bancile centrale, ultimele fiind de obicei independente de guvern si raportand
direct legislativelor nationale. Aceasta divizare este valabila si pentru
Moldova. Pentru moment vom lasa politicile monetare in afara analizei,
mentionand ca Banca Nationala a Moldovei indeplineste destul de bine misiunea
ce-i revine in asigurarea stabilitatii monetare prin promovarea unor politici
monetare, creditare si valutare eficiente din punct de vedere
anti-inflationist. Nu zicem ca in acest domeniu nu ar exista suficiente rezerve
pentru obtinerea unor performante inca mai inalte, dar in continuare ne vom
concentra asupra blocului guvernamental al politicilor economice.
Interese legislative sau corporative?
Majoritatea expertilor nationali
si internationali considera ca guvernul Moldovei demonstreaza o eficienta
redusa in formularea si promovarea politicilor economice. O retrospectiva
asupra unor evolutii din ultimii ani poate fi utila pentru intelegerea anumitor
factori care determina aceasta stare de lucruri. Un interes deosebit reprezinta
Hotararea de Guvern 266 din 28/04/2001 "Privind unele masuri ce tin de
reorganizarea unor ministere si departamente ale Republicii Moldova". Desi
interesant din mai multe puncte de vedere, acest document arata in primul rand
cat de mult politica economica in Moldova este afectata de interese de moment
sau de interese corporative inguste.
Hotararea mentionata este notorie
prin faptul ca a survenit la putin timp de la instalarea noului guvern investit
de Parlamentul ales la alegerile din februarie 2001. Ca efect al acestei
hotarari cateva ministere si departamente au fost reorganizate, pe harta
institutionala a guvernului producandu-se modificari importante. Astfel,
Ministerul Agriculturii si Industriei Prelucratoare a fost
"reorganizat" in Ministerul Agriculturii si Industriei Alimentare,
Ministerul Economiei si Reformelor in Ministerul Economiei, iar Ministerul
Industriei si Energeticii a fost divizat in Ministerul Industriei si Ministerul
Energeticii. In total 12 institutii guvernamentale (ministere si departamente)
existente la 28 aprilie au fost atinse de restructurarea institutionala.
Este greu de identificat
rationamentele de eficienta ce ar fi impus aceste reorganizari. Hotararea de
Guvern nr.266, ca si majoritatea actelor normative din Republica Moldova, nu a
fost insotita de o expunere de motive. Sensul si motivul acestor schimbari nu
au fost comunicate public. Cert insa ramane faptul ca acest document nu aducea
cu sine doar schimbari de denumire, dar si un nou mesaj de politica economica,
ghidat probabil de noile interese corporative si politice predominante dupa
alegerile parlamentare din februarie 2001. Sa luam, spre exemplu, Ministerul
Economiei si Reformelor, "reorganizat" in Ministerul Economiei. Sa
indice oare aceasta schimbare a denumirii faptul ca incepand cu 28 aprilie 2001
in Moldova nu mai sunt promovate reforme economice si ca tranzitia ca proces de
transformare sistemica s-a epuizat? Institutiile financiare internationale
prezente in Moldova au avut anume aceasta impresie dupa schimbarea denumirii
ministerului. O alta mutare interesanta a fost dezmembrarea Ministerului
Industriei si Energeticii pe cele doua componente si aceasta in timp ce
energetica este, prin definitie, o parte a industriei. Pana si in anuarele
statistice nationale energetica figureaza ca parte componenta a sectorului
industrial. Care alta explicatie poate fi adusa pentru constituirea unui
minister abilitat sa monitorizeze o ramura industriala cu o pondere de 15% din
totalul productiei industriale daca nu cel de "creare a locurilor de
munca"?
Probabil pentru a indreptati
"divortul" industriei si energeticii a fost necesara si schimbarea
denumirii Ministerului Agriculturii si Industriei Prelucratoare in Ministerul
Agriculturii si Industriei Alimentare. Publicul urma, probabil, sa inteleaga ca
ramurile ramase din diferenta industrie prelucratoare - industrie alimentara
vor fi atribuite nou-creatului Minister al Industriei. Dar chiar si dupa acest
aparent "transfer de ramuri" Ministerul Industriei a continuat sa
joace un rol minor in formularea politicilor industriale propriu-zise. La
aceasta concluzie ajungem in mod inevitabil daca judecam dupa tematica
agendelor sedintelor de guvern, dupa frecventa interventiilor publice ale
ministrilor industriei si dupa rezultatele raportate pe marginea activitatii
ministerului (Numai 83 din cele 136 de intreprinderi monitorizate de minister
au indeplinit planurile fixate in 2003. Indicatorii de productie pe intregul
sector monitorizat de minister sunt imbunatatiti si din contul unor
intreprinderi cu capital privat care din cauze cu totul obscure au nimerit si
ele printre clientii ministerului industriei).
Structura defectuoasa a blocului economic guvernamental
La nivel ministerial pot fi
identificate opt institutii implicate, direct sau indirect, integral sau
partial, in formularea politicilor din sfera social-economica, atat de nivel
global (ce vizeaza economia in ansamblu), cat si sectorial. Este vorba de:
1) Ministerul
Agriculturii si Industriei Alimentare;
2) Ministerul
Economiei;
3) Ministerul
Energeticii;
4) Ministerul
Finantelor;
5) Ministerul
Industriei;
6) Ministerul
Mediului, Constructiilor si Dezvoltarii Teritoriului;
7) Ministerul
Muncii si Protectiei Sociale; si
8) Ministerul
Transporturilor si Comunicatiilor.
Evident, unele dintre ministerele
mentionate, cum ar fi cel al Mediului, Constructiilor si Dezvoltarii
Teritoriului, au numai atributii marginale in sfera politicii economice. Dar am
luat in calcul si acest minister deoarece credem ca constructiile si
dezvoltarea teritoriului se refera la activitatea si dezvoltarea economica si
nicidecum la mediu. Structura institutionala a politicilor economice
guvernamentale se complica mult daca luam in considerare si multitudinea de
agentii existente create pentru reglementarea diferitelor sectoare (Agentia
Nationala pentru Reglementari in Energetica, Agentia Nationala pentru
Reglementari in Telecomunicatii si Informatica si altele). Intuitia ordinara si
concluziile la care se ajunge dupa analiza rapoartelor guvernamentale ne
sugereaza ca structura institutionala existenta bazata pe principiul ramural nu
este adecvata pentru formularea unor politici social-economice eficiente. Trei
categorii de factori, la parerea noastra, determina aceasta situatie. In primul
rand, resursele umane, tehnice si financiare necesare pentru elaborarea
politicilor economice globale sau sectoriale sunt dispersate pe cele opt
ministere, unele dintre ele contribuind mai degraba la concentrarea si
promovarea unor interese corporative inguste decat la formularea unor politici
economice de interes general. Urmatorul exemplu ar putea elucida mai bine cele
afirmate. Se stie ca agricultura, industria si serviciile sunt cele trei
sectoare care fac parte din sistemul productiv al economiei. Tinand cont de
faptul ca in Moldova exista un Minister al Agriculturii (si al Industriei
Alimentare, bineinteles) si un Minister al Industriei, trebuie oare sa
intelegem ca Ministerului Economiei ii ramane sa supravegheze doar sectorul
serviciilor? Pornind pe acelasi fir logic, oare nu ar fi trebuit de fapt sa
avem si un Minister al ... Serviciilor, sectorul dat avand o pondere mult mai
mare in Produsul Intern Brut decat agricultura si industria (aproape 50%)?
Prezenta divizare industrie-agricultura reflecta mai degraba o viziune
sovietica in materie de economie, decat o abordare moderna a rolului pe care
trebuie sa-l aiba statul in raport cu sistemul economic.
Am mentionat deja cazul
Ministerului Energeticii care a fost creat mai degraba din interese politice
decat de eficienta economica. Mentionam de asemenea si situatia paradoxala in
care industria alimentara este supravegheata de un minister al agriculturii,
existand in acelasi timp si un minister al industriei. Nu exista deosebiri
principiale intre industria alimentara si celelalte ramuri ale industriei
pentru a indreptati din punct de vedere al politicilor economice atribuirea
industriei alimentare ministerului agriculturii si nu celui al industriei. Aceasta
divizare defectuoasa, traditionala pentru Moldova, a fost perpetuata si dupa
februarie 2001, mai degraba ca urmare a unor negocieri in interiorul grupului
aflat la guvernare decat ca urmare a unor analize tehnico-economice si
politico-economice riguroase.
Este elocvent si exemplul
nefericitului "mariaj" dintre politicile ecologice si politicile de
dezvoltare a teritoriului si constructiilor care s-a produs in 2001 in
interiorul ministerului de ecologie. De la ecologie pana la amenajarea
teritoriului si constructii este o distanta foarte mare si ultimele mai degraba
ar putea fi atribuite unui minister responsabil de infrastructura si urbanism
decat unui minister al ecologiei care ar trebui sa aiba cu totul alte
responsabilitati.
In al doilea rand, rivalitatea
existenta intre si in cadrul ministerelor cu competente in domeniul politicilor
economice este nu doar in detrimentul calitatii acestor politici, dar si a
guvernarii in ansamblu. Ne referim atat la binecunoscuta stare de lucruri din
cele opt ministere, unde invidia si lipsa de cooperare departamentala le
impiedica sa aiba o prestanta mai buna, cat si la rivalitatea dintre Ministerul
Economiei si Ministerul Finantelor.
Un alt exemplu graitor care
indica amploarea animozitatilor institutionale in Moldova este si
binecunoscutul caz al eliberarii, brutale - am spune noi, din functie a
precedentului director al Agentiei Nationale pentru Reglementari in Energetica
si care s-a produs dupa ce acesta si-a exprimat dezacordul asupra conditiilor
preconizatului export de electricitate in Romania. Credem ca competentele
atribuite ANRE prin lege indreptatesc oficialii Agentiei sa aiba anumite
pozitii care pot si sa nu fie in mod obligatoriu identice cu cele promovate de
Ministerul Energeticii. Intr-o tara normala pentru divergenta de pozitii fata
de cursul oficial nu se elibereaza "vinovatii" din functie, ci se
discuta la subiect.
A treia categorie de factori tine
de paradigma pusa la baza interventiilor guvernamentale. Majoritatea
ministerelor din blocul economic din Moldova au mostenit structuri, afilieri institutionale
si competente, iar odata cu ele, si stiluri de lucru, de sorginte sovietica. O
revolutie a institutiilor guvernamentale care ar corela cu scopurile de
transformare sistemica fundamentala ale perioadei de tranzitie in Moldova inca
nu a avut loc. Din aceasta cauza, de multe ori avem ocazia sa auzim statul
invinuit de practicarea unor interventii administrative in economie si de
ignorarea functiilor, mai adecvate perioadei in care traim, de ghidare
strategica bine calibrata.
Consecintele neajunsurilor identificate
Este momentul sa precizam ca
ideea scrierii acestui articol a aparut in cadrul Centrului de Politici
Economice al IDIS "Viitorul", inca in septembrie 2003, dar relativ
curand ea a fost cumva eclipsata de altele, aparent mai prioritare. Revenirea
ideii s-a produs ca urmare a unor concluzii pe care noi le-am tras in procesul
de monitorizare independenta a elaborarii si discutarii publice a Strategiei de
Crestere Economica si de Reducere a Saraciei (SCERS). Modalitatea in care a
fost elaborata SCERS in ansamblu si strategiile sale sectoriale ne face sa
conchidem ca Republica Moldova nu dispune de un cadru institutional
guvernamental unitar, capabil sa formuleze, sa implementeze si sa coordoneze
efectiv politicile economice guvernamentale. Credem ca aceasta stare de lucruri
poate compromite atat implementarea adecvata a SCERS, cat si elaborarea unor
viitoare strategii, capabile sa serveasca la dezvoltarea economica durabila a
tarii. Ministerul Economiei a avut misiunea de coordonare a procesului de
elaborare a SCERS si a strategiilor sectoriale. Actuala versiune a strategiei
este avansata comparativ cu altele elaborate anterior, dar oricum inca exista
multe de perfectionat. Dar, impresia generala care este lasata de lectura unor
strategii sectoriale este ca au fost scoase din sertarele ministerelor, sterse
de praf si prezentate Ministerului Economiei pentru a fi introduse in SCERS. Poate
fi usor observata lipsa coordonarii adecvate inca in
procesul de elaborare strategica. Majoritatea actiunilor planificate sunt
pur si simplu imaginate din pod sau sunt pur formale si nu s-a tinut cont de
Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu elaborat de specialistii din cadrul
Ministerului Finantelor.
Cu responsabilitatile de politica
economica divizate pe cele opt ministere indicate mai sus este firesc ca
guvernul sa nu fie capabil sa formuleze si sa implementeze la nivel national
politici coerente si consecvente in sfera social-economica. De asemenea, nu
exista capacitati suficiente pentru a anticipa si reactiona la schimbarile
neasteptate ale mediului extern sferei social-economice. In sfarsit, in loc sa
intervina in calitate de factor conciliant al variatelor interese promovate de
indivizi particulari, cercuri organizate de presiune si grupuri corporative, guvernul
insusi contribuie la concentrarea si promovarea unor asemenea interese. Ultima
functie nu poate fi indeplinita efectiv si din cauza ca guvernul nu dispune de
un mecanism eficient de legatura inversa, de comunicare bilaterala, cu actorii
sociali care manifesta interese fata de politicile social-economice sau sunt
direct vizati de efectele politicilor.
Un exemplu notoriu, in acest
sens, este contra-reforma administrativ-teritoriala initiata de guvernarea
instaurata in februarie 2001. Costurile vehiculate de initiatorii acestei
reforme au fost considerabil subestimate. Pe langa aceasta, modificarile
institutionale si structurale operate in sistemul administratiei publice locale
fara consultarea si coordonarea adecvata cu ministerele din blocul economic,
deja demonstreaza a avea consecinte nefaste. Un trist renume printre alesii
locali are Hotararea Guvernului nr. 688 "Cu privire la structura si
statele de personal ale primariilor satelor (comunelor) si oraselor
(municipiilor)". Implementarea acestui document a redus pana la dimensiuni
microscopice aparatul primariilor si practic le-a facut incapabile de
indeplinirea normala a sarcinilor ce le revin.
Propuneri pentru solutionarea problemelor identificate
Cu primul deceniu de tranzitie
terminat, este clar credem pentru toata lumea ca in Moldova e necesara
constituirea unui veritabil pol de politica economica guvernamentala, capabil
sa formuleze, sa implementeze si sa coordoneze politici economice consistente,
coerente si eficiente. Pentru aceasta este
necesara:
1.
Eliminarea functiilor redundante si reziduale ale ministerelor;
2.
Reducerea dublarii functiilor intre si in cadrul ministerelor existente;
3.
Adaugarea unor functii lipsa;
4.
Rationalizarea distribuirii functiilor.
Intr-o
situatia ideala, in
Schematic lucrurile ar arata dupa
cum este indicat in desenul de mai jos: Analiza documentelor disponibile
(regulamente interne ale Ministerelor, ale departamentelor intra-ministeriale)
arata ca restructurarea celor opt ministere din blocul economic dupa schema de
mai sus este perfect posibila si absolut necesara.
Un risc care trebuie de evitat
dupa o astfel de restructurare este transformarea ministerului economiei si
finantelor intr-o unitate prea puternica din punct de vedere administrativ. Constituirea
acesteia trebuie sa se produca in paralel cu de-reglementarea continua a
afacerilor si liberalizarea generala a economiei. Agentiile de reglementare
existente (ANRE, ANARTI) si cele viitoare (Agentia pentru Promovarea
Concurentei si Anti-monopol) trebuie sa devina structuri cu adevarat
independente de interesele ministeriale si sa se ghideze exclusiv de
considerente de eficienta pe segmentele incredintate lor. Simplificarea
institutionala orizontala va aduce cu sine si incitatii mai reduse pentru
coruptie, frecventa careia de obicei este direct proportionala cu densitatea
orizontala si verticala a institutiilor si birocratiei.
Incheiere
Aceasta analiza reprezinta doar
una din propunerile de rationalizare a structurilor guvernamentale cu
competente in domeniul politicilor sociale si economice. Subliniem caracterul
tentativ al acestei investigatii, or, o analiza functionala veritabila
presupune si alte doua lucruri: 1) existenta unui acord pe termen lung cu
principalul beneficiar al unor asemenea analize - Guvernul - si 2) cooperarea
onesta din partea actorilor guvernamentali vizati. De la acestia s-ar cere nu
doar oferirea formala a unor informatii relevante asupra tendintelor vazute din
interiorul institutiei, dar si o contributie efectiva in procesarea si analiza
informatiei.
Datele necesare se refera la
resursele financiare alocate si utilizate de ministere, la resursele lor umane
si tehnice, la colaborarea dintre structurile interne si cu cele externe, la
practicile reale de formulare a unor propuneri de politici economice etc. In
speranta ca printr-un dialog dintre societatea civila si administratia publica
intreaga societatea va avea numai de castigat, invitam toate institutiile
vizate in acest articol la initierea unor discutii sincere si concentrate
asupra aspectelor institutionale concrete.
27 februarie 2004 = Moldova
Azi