Privire
generală asupra ultimelor tendinţe în sistemul
administraţiei publice locale
Victor Popa
Constatăm că de la
începutul anului 2004, până în prezent, cadrul
legislativ general de funcţionare al administrării publice locale din
Republica Moldova nu a suferit schimbări semnificative. Deficienţele
constatate în precedentul raport de monitorizare al IDIS „Viitorul”
(martie – decembrie, 2003), prezentat în februarie 2004, au rămas
aceleaşi. Ca şi în 2003, autorităţile publice locale
activează în lipsa planificării strategice a domeniului,
în absenţa unor politici naţionale clar definite faţă
de obiectivele reformei, sau în temeiul unor proceduri care stabilesc
priorităţi şi direcţii majore de dezvoltare reieşind
mai degrabă din opţiuni politice pe termen scurt, decât
în temeiul unor analize consistente şi serioase. Un exemplu în
acest sens îl constituie elaborarea SCERS, în care, un capitol
aparte este dedicat reformei sectorului public şi, totodată,
numeroasele acţiuni şi decizii ale Guvernului prin care
autorităţile locale sunt forţate să efectueze
activităţi şi să acopere costuri care depăşesc
în mod clar funcţiile şi competenţele recunoscute de
legislaţia existentă. Astfel, acest raport de monitorizare
conţine o privire generală asupra tendinţelor observate în
perioada ianuarie – mai, 2004, vizând o serie de evenimente relevante
pentru înţelegerea modului în care, în Republica Moldova
funcţionează principiile autonomiei locale, descentralizării
administrative şi eligibilităţii autorităţilor publice
locale.
1.1 Gestionarea ineficientă
din lipsa unui cadru legislativ adecvat, lipsa cronică de resurse
financiare, managementul public autocrat, birocraţia, tutelajul excesiv al
autorităţilor centrale şi raionale rămân în
continuare atributele administraţiei publice locale.
Cauzele ce ar explica de ce
sistemul administraţiei publice locale din Republica Moldova nu a
obţinut contururi reale sunt diverse, printre acestea:
·
Lipsa voinţei politice pentru descentralizarea administrativă
adecvată;
·
Prevalarea intereselor ideologice faţă de interesele
colectivităţilor locale;
·
Politizarea funcţiilor publice din administraţia publică;
·
Situaţia economico-financiară gravă;
·
Ignorarea potenţialului ştiinţific în elaborarea
strategiilor şi Programelor de dezvoltare a colectivităţilor
locale;
·
Pregătirea profesională insuficientă a funcţionarilor din
aparatul de stat şi administraţiea publică locală;
·
Neînţelegerea adecvată a principiilor în baza cărora
trebuie organizată administraţia publică locală;
·
Responsabilitatea redusă a funcţionari publici pentru rezultatele
administrării;
·
Cadrul legislativ defectuos;
1.2. Observăm că
până în prezent, Comisia pentru administraţie
publică locală a Parlamentului, Prim-viceprim-ministrul D-nul Vasile
Iovv, Direcţia administrare publică locală a Cancelariei de
Stat, autorităţile responsabile de buna funcţionare a sistemului
administraţiei publice locale, nu au prezentat nici un document care ar
ilustra dezvoltarea strategică a domeniului respectiv, şi nici nu au
pretins că ar fi interesate să dezbată în mod public
priorităţile de dezvoltare ale sectorului cu actorii interesaţi
din societate. Aparent, cele mai importante direcţii de dezvoltare sunt
înţelese de către aceste autorităţi doar din punct de
vedere utilitarist. Astfel, autorităţile locale sunt privite mai
degrabă ca un câmp de manevră al politicilor guvernamentale
(proiectele de gazificare, vizitele oficialităţilor) şi nu ca un
partener de dialog în vederea identificării unor politici publice
pentru sector, care ar permite operarea unor modificări în
legislaţia din domeniu în scopul lichidării lacunelor
existente, consolidării instituţiilor şi eficientizării
mecanismelor funcţionale din administraţia publică locală
în conformitate cu prevederile Cartei Europene (exerciţiul autonom
al puterii locale). La Conferinţa cu genericul „Procesul de
descentralizare în Moldova: evenimentele recente şi tendinţele
de viitor” organizată la Chişinău (8-9 iulie 2003) de Congresul
Puterilor Locale şi Regionale ale Consiliului Europei,
autorităţile statului urmau să elaboreze un Program concret de
acţiuni privind Consolidarea Autonomiei Locale în Republica Moldova.
Trebuie să menţionăm, că până la elaborarea acestui
program şi crearea unei Comisii responsabile de realizarea obiectivelor
trasate sub egida Direcţiei administrare publică a Cancelariei de
Stat, a trecut aproape un an, membrii Comisiei s-au întrunit doar
într-o singură şedinţă iar interesul
autorităţilor pentru continuarea acestui dialog era cel mult „de
faţadă”.
1.3. Deşi a trecut un an de
la recomandarea acestui Plan tentativ de acţiuni problemele
menţionate de către CPLRE (Congresul Puterilor Locale şi
Regionale al Consiliului Europei) în faţa autorităţilor
oficiale ale Republicii Moldova rămân în fond aceleaşi.
Mai mult ca atât, acest Plan nu poate substitui lipsa unei viziuni
strategice pe termen lung. Astfel, el nu poate repara inconsecvenţele de
concept ale sistemului existent (centralizator şi ineficient). Planul de
acţiuni are patru direcţii de bază: (1) Promovarea
relaţiilor financiare stabilite între autorităţile
publice; (2) Asigurarea unui control administrativ eficace al
activităţii administraţiei locale; (3) Consolidarea statutului
alesului local; (4) Promovarea dialogului instituţional dintre Guvern
şi autorităţile locale;
După cum se poate observa,
aceste direcţii nu sunt prioritare. Mai mult decât atât,
analizând rezultatele aşteptate, observăm că
schimbări esenţiale nu vor interveni. De exemplu, la primul
compartiment: „promovarea relaţiilor financiare” nu se aşteaptă
mărirea capacităţilor şi posibilităţilor
financiare ale colectivităţilor locale, sau, altfel spus,
consolidarea autonomiei financiare. În acelaşi timp, acest Plan nu
prevede nimic în domeniul consolidării autonomiei financiare a
colectivităţilor locale; delimitării clare a competenţelor
dintre autorităţile publice centrale şi cele locale în
baza principiului descentralizării serviciilor publice; stabilirii de
responsabilităţi juridice bine determinate privind rezultatele
administraţiei domeniului public; stabilirii unui cadru juridic eficient
privind administrarea patrimoniului colectivităţilor locale;
protecţiei autonomiei locale.
Analiza Planului de acţiuni
reliefează şi faptul că autorităţile responsabile nu
împărtăşesc o viziune clară asupra sistemului
existent şi nici nu au curajul necesar în promovarea reformei.
Astfel, acordul şi viziunile experţilor CPLR sunt considerate mai
degrabă ca „electrizări” de scurtă durată, decât
angajamente asimilate în mod serios de către autorităţile
centrale în vederea adaptării cadrului intern legislativ şi
practicilor existente la normele europene. În această ordine de
idei, în calitate de obiectiv specific este planificată „Efectuarea
studiului privind aranjamentele financiare existente pentru
autorităţile locale”, iar la activităţi specifice în
pagina 3 se menţionează: „a trimite studiul Consiliului Europei”.
Acelaşi lucru îl găsim şi în obiective: „Estimarea
şi modificarea legislaţiei ce determină efectuarea controlului
administrativ” şi „Armonizarea statutului alesului local cu legea
administraţiei publice locale”, care, în compartimentul Activităţi
specifice, prevede: „a trimite conceptul (amendamentele) Consiliului Europei”.
Se crează impresia că
schimbările şi modificările planificate se fac exclusiv pentru
Consiliul Europei şi nu pentru ameliorarea sistemului administraţiei
publice locale din ţară, sau, cu atât mai mult, pentru cei care
ar trebui să aştepte ca aceste schimbări să se reflecte
asupra cadrului de funcţionare legală al autorităţilor
locale.
1.4. În martie 2004,
Guvernul Republicii Moldova a prezentat primul proiect al SCERS – o strategie
de reducere a sărăciei şi de creştere economică
elaborată cu sprijinul şi călăuzirea unor organismelor
internaţionale: Banca Mondială, FMI, PNUD. O componentă de
bază a acestei strategii ţine de Reforma sectorului public (p.6.3),
inclusiv a administraţiei publice locale. În Anexa 6 se conţin
unele acţiuni concrete de reformă a administraţiei publice
locale, care urmează a fi realizate până în anul 2006.
Nici acest document nu prevede reforma tuturor direcţiilor prioritare din
administraţia publică locală. Vom menţiona că Planul de
acţiuni privind consolidarea autonomiei locale în Republica Moldova
nu este racordat la acţiunile prevăzute în cadrul reformei
sectorului public din Strategia de Creştere Economică şi
Reducere a Sărăciei pentru anii 2004-2006. Ambele documente
diferă unul de altul, deşi obiectivele de bază trebuie să
fie identificate. Putem presupune că implementarea acestor documente se va
ciocni din nou de absenţa unei voinţe politice necesare, nu se vor
mobiliza resursele necesare pentru crearea unui cadru legislativ şi
instituţional adecvat. În particular, ne putem aştepta că
Parlamentul se va limita din nou doar la anumite aspecte secundare ale reformei
sectorului public, fără a efectua evaluări de fezabilitate a
politicilor preconizate, fără a estima exact costurile şi
beneficiile anticipate, precum şi consecinţele sociale reale ale
deciziilor adoptate sau a măsura eficienţa instrumentelor de
aplicare. Ca şi înainte se vor efectua unele modificări de
competenţe ale unor instituţii, în absenţa unui mandat
clar de reformare substanţială al acestora, deoarece se va
păstra funcţia autoritară a administraţiei centrale,
conservând sistemul birocratic şi corupt existent, nu se va
încuraja cooperarea între stat şi societatea civilă,
ignorându-se posibilităţile şi capacităţile acesteia,
nu se va întări rolul şi capacitatea administraţiei
publice locale de a administra o parte din interesele publice de sine
stătător, nu se va purcede la o reformă complexă a
întregului sistem de administraţie publică, nu se va elabora o
strategie naţională, programe de politici publice concrete axate pe
anumite priorităţi.
Analiza cadrului legislativ
actual şi a situaţiei actuale privind autonomia locală ne
permite să constatăm existenţa mai multor tendinţe negative
care afectează şi împiedică realizarea şi dezvoltarea
principiilor autonomiei locale în Republica Moldova.
Ţinând cont de
gravitatea acestor aspecte pentru situaţia autonomiei locale,
considerăm important să atragem atenţia autorităţilor
publice asupra următoarelor priorităţi:
a) Urgentarea
elaborării în colaborare cu toţi actorii interesaţi
(autorităţi publice, societatea civilă, mediul academic) a unui
plan strategic complex de dezvoltare a administraţiei publice locale
în conformitate cu principiile autonomiei locale şi recomandările
de rigoare ale Consiliului Europei, iniţiind supunerea lui unor dezbateri
publice;
b) Problema
statelor de personal pentru autorităţile publice locale poate fi
soluţionată prin reconfirmarea expresă în legea privind
administraţia publică locală a dreptului de a o reglementa
autonom, sub proprie răspundere, în corespundere cu
particularităţile locale şi capacităţile financiare,
fără a se impune restricţii de către Guvernul central;
Se propune să se
stabilească, după criterii stricte, o cotă parte din bugetul
local, care să fie utilizată în exclusivitate pentru angajarea
şi remunerarea specialiştilor în primărie în
dependenţă de necesitatea la moment. Experţii în domeniu,
susţin că această cotă, ar putea varia între 10%-15%
din mărimea bugetului local, în funcţie de mai multe componente
şi, cu siguranţă ar da posibilitatea Consiliului Local să
rezolve problema statelor de personal;
c) Pentru a
asigura dreptul autorităţilor locale de a-şi manifesta opinia
în problemele ce se referă la drepturile şi interesele
colectivităţilor locale pe care le conduc, actele legislative
menţionate trebuie expres să prevadă anumite forme de consultare
şi exprimare a voinţei autorităţilor locale (a
asociaţiilor lor), înaintea adoptării de către
autorităţile centrale a actelor relevante.
Autorităţile locale
trebuie consultate direct în cazul adoptării actelor individual
determinate, iar asociaţiile autorităţilor locale – în
cazul elaborării şi adoptării actelor normative relevante (Legi,
Hotărâri de Guvern etc.);
d) În vederea
eliminării oricăror dubii şi incertitudini privind unitatea
sistemului de drept din Republica Moldova şi valabilitatea principiilor
constituţionale ale autonomiei locale pe întreg teritoriul, este
necesar de a modifica Legea privind statutul juridic special al
Găgăuziei şi a stabili clar că, Adunarea Populară
şi Başcanul pot destitui doar persoane oficiale numite de ei, dar
nicidecum primari, care sunt persoane oficiale eligibile, alese prin votul
democratic, universal şi direct exprimat de către colectivitatea
locală respectivă şi, pentru care, legea privind
administraţia publică locală şi legea privind statutul
alesului local stabilesc proceduri speciale şi unice de destituire;
e) În
vederea întăririi autonomiei financiare, este necesar de a restabili
dreptul APL la taxa pe valoare adăugată; la lărgirea
numărului de colectivităţi locale care, în baza unor
criterii stabilite prin lege, pot avea acces la piaţa de capital, inclusiv
dreptul la împrumuturi bancare pentru toate localităţile;
introducerii impozitului (taxei) pentru exploatarea resurselor naturale
în categoria veniturilor bugetelor satelor, oraşelor şi
municipiilor;
f) În
scopul asigurării fundamentului material al autonomiei locale,
urmează a fi revizuit şi ajustat, întregul cadru normativ care
reglementează obiectele şi delimitarea proprietăţii
unităţilor administrativ-teritoriale, procedurile de realizare de
către autorităţile locale a dreptului de proprietate
municipală, în vederea stabilirii şi concretizării
competenţei lor. În special, trebuie reglementate clar procedurile
şi competenţa APL în ceea ce priveşte organizarea şi
desfăşurarea licitaţiilor, concursurilor şi negocierilor
directe; procedura privatizării proprietăţii municipale;
procedura concesionării şi dării în folosinţă a
proprietăţii municipale; procedura schimbării destinaţiei
diferitor categorii de bunuri proprietate municipală etc. În acest
sens, autorităţilor locale trebuie să li se acorde drepturi
şi competenţe maxime posibile, conform principiilor autonomiei
locale;
g) Pentru a
mări gradul de responsabilitate a autorităţilor centrale
în cazul adoptării actelor ce ating drepturile şi interesele
colectivităţilor locale, este necesar de a acorda
autorităţilor locale dreptul de a ataca în instanţa de
judecată sau Curtea Constituţională a Hotărârilor de
Guvern cu caracter normativ. Doar prin garantarea accesului
colectivităţilor locale la justiţie (recurs jurisdicţional)
va putea fi asigurat liberul exerciţiu al competenţelor
autorităţilor locale şi respectul principiilor constituţionale
de autonomie locală conform art. 11 din Carta Europeană a Autonomiei
Locale;